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从“有组织的无责任”到“问责到人”
2017年09月27日 发布

从“有组织的无责任”到“问责到人”

孙娟娟

当食品安全危机发生后,所谓“有组织的无责任”现象使得责任追究变得困难。无论是对食品的供应还是对食品的监管,都涉及众多不同的主体。职责分工导致的职责空缺抑或重叠,使得人人有责却也人人无责。鉴于此,立足于从农田到餐桌的全程管理,强调食品安全是一种共担的责任,被视为改进食品安全工作的一项原则。相应地,我国在食品安全相关法律规范中构建了从义务到问责的责任体系,包括行政处罚、刑事惩罚和民事赔偿。其中,食品生产经营主体承担保证食品安全的首要责任,又为“问责到人”提供了法律依据。

法律防控自律失灵

食品生产经营企业及其生产经营相关活动具有多环节、多主体的特点。换言之,食品安全对于企业来说也是一项共担的责任,要求通过团队和多数个体的各尽其职来保证食品安全。食品生产经营企业作为第一责任主体,又该如何从内部组织结构设置来确保履职尽责呢?最新的《食品安全法实施条例(修订草案)》从责任范围和问责力度两个方面明确了这一点,如食品生产经营企业的主要负责人对本企业的食品安全全面负责,建立并落实本企业的食品安全责任制,食品安全管理人员应当协助其做好食品安全管理工作,否则将被行政问责。

作为一种行为科学,法律规定的权利义务约束着人们的行为,以实现行为的可控性和可预测性。借助法律来实现“问责到人”,可以克服因为“旁观者效应”和“社会懈怠”而出现的企业内部的自律失灵。又或者说,当企业的自我规制在责任落实方面没有达到预期效果时,国家规制可以防控这一失灵导致的食品安全风险。而自律失灵与企业将业务发展凌驾于合规监控之上的经济导向有关。

责任须明确到人

至于具体的个人责任,弗兰克·扬纳斯在其《食品安全=行为》一书中指出,一方面,“旁观者效应”使得食品企业员工在责任共担且自身责任不明确的情形下,会陷入总有其他人承担保证食品安全责任的认知,进而导致无动于衷;另一方面,在集体环境中,个人会因为意识到自己的努力很难被精确衡量,进而会依附于其他人的努力来完成工作。也就是说,即便没有做好自己的本职工作,也会因为工作的分散性和集体性而不被追责。正因为如此,保证食品安全不仅是一个共担的责任,也是个人的责任。食品安全从“我”开始,责任既是出发点,也是落脚点。

对于企业而言,应当进一步基于业务、组织,定岗定责,明确法律中提及的各类责任主体。这一安排一是有利于明确各个层级的负责人,各个有关部门、机构以及各个岗位从业人员的职能以及与此相关的责任,尤其是保障食品安全的责任;二是有利于了解企业的主体结构,尤其是企业与其内部责任人员之间、直接负责的主管人员和其他直接责任人员之间的关系,包括纵向和横向的责任关系;三是限制责任人员范围,防止责任人员范围的扩大化。根据《食品安全法》的要求,食品企业应当建立健全并落实食品安全管理制度,为此,上述自上而下的责任体系也可以作为这一管理制度的重要内容。

追究责任应考虑周全

认定责任是追究责任的前提。在追究相关人员的法律责任时,应当考虑以下情形:

第一,在企业内部必然会有决策者、执行者。对于按照上级指令和要求实施违法行为的人员,如果有证据表明其曾提出过相关不同意见或建议,或可以酌情考虑对其从轻或减轻处罚。当然,当事人可以利用投诉、举报等方法来规避法律风险。

第二,在查处违法行为时,如果相关责任人因为辞职、调动等原因而离开应当承担责任的岗位时,如何追究其法律责任?对此问题或许可以采用“签字背书”的方式解决,即便当事人调离了责任岗位,痕迹管理也有利于事后追责和终身问责,以增强当事人的责任意识。

第三,鉴于领域的不同和食品生产经营企业的规模、组织等差异,在责任主体的界定上也需要结合具体个案,具体问题具体分析。例如,在许多规模较小的食品生产经营企业中,可能存在一个主体承担多种责任的现象,如直接负责的主管人员同时也是食品安全管理人员,对此,该如何问责还需根据案情而定。(文章来源:《中国医药报》,作者单位:中国人民大学食品安全治理协同创新中心)

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